賭牌重新競投與檢討博彩法律的思考
自二○○一年賭權開放至今，博彩業的發展速度令人刮目相待。從多年的官方的統計數據顯示，博彩業給澳門本地生產總值和政府財政收入的貢獻皆位居首位（約在60-80%之間波動），其重要性不言而喻。然而，博彩業在十多年來的發展過程中也給澳門社會帶來一些負面、消極的影響，規範博彩業的法律法規也被證明存在規範缺位和空白的問題。這些都是目前政府和社會高度關注和重視的問題，並須要解決的嚴峻課題。正值博彩業經營批給合同期限臨終之際，政府和社會都在思索博彩業未來發展的路向和模式，在十多年博彩業發展積累的經驗和教訓的基礎上，全面、深入地檢討博彩業的各項法律制度和各類法律法規，使未來博彩業的發展模式更接地氣、更有活力。
基於筆者在擔任澳門博彩法的教學工作積累的一些專業知識和經驗，嘗試就澳門博彩業的現狀和法律問題談談個人的拙見，供同仁分享：
一、幸運博彩經營批給合同並無續期（牌）之說
《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第十三條規定，經營娛樂場幸運博彩之批給期間應在批給合同內訂定且不得多於二十年。以此法條為依據，澳門特別行政區政府分別與“澳博”、“永利”和“銀河”三家承批公司（正牌的持有者）訂立《娛樂場幸運博彩或其他方式博彩經營批給合同》，並在合同的第八條約定，批給合同的期限將分別於二○二○年三月三十一日（“澳博”為十八年）和二○二二年六月廿六日（“永利”、“銀河”皆為二十年）屆滿。另外三家獲轉批給的博彩公司（“威尼斯人”、“美高梅”、“新濠博亞”等副牌的持有者）的經營合同期限須與其轉批給公司（正牌的持有公司）的批給合同同時屆滿。換言之，承批公司的批給合同期屆滿，獲轉批給公司的轉批給的合同期也隨之屆滿。具體為：“美高梅”的經營合同期至二○二○年三月三十一日屆滿；“威尼斯人”、“新濠博亞”的經營合同期至二○二二年六月廿六日屆滿。
根據《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第八條第二款規定，經營娛樂場幸運博彩之批給至多為三個。從博彩法律裡根本找不到“轉批給”的相關規定，由此可推斷立法者的原意是不希望有超過三家博彩公司經營娛樂場幸運博彩業務，也即不希望批給多過三個博彩經營准照，也就不存在民間所稱的“副牌”問題。
“副牌”的出現是由於後來“銀河”與“威尼斯人”的合作關係出現了變化，經特區政府的許可，並於二○○二年十二月修改了與“銀河”的經營批給合同，獲准威尼斯人以“銀河”旗下的“轉批給”方式在澳門經營娛樂場幸運博彩業務，因此就產生了民間所稱的“副牌”。受“銀河”和“威尼斯人”轉批給的影響，“澳博”和“永利”亦先後相繼於二○○五年四月二十日和二○○六年九月八日各自與“美高梅”和“新濠博亞”簽訂轉批給合同，使後兩者獲得“副牌持有權”，並有權在澳門經營娛樂場幸運博彩業務。
綜上分析，特區政府沒有與獲轉批給的博彩經營公司另外約定經營的合同期，獲轉批給的博彩經營公司無權享有《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第十三條規定的經營合同期的權利。
綜上所述，無論從第16/2001號法律，還是從政府與三家承批公司簽署的經營批給合同看，皆沒有自動續期（牌）或允許申請續期（牌）的規定或約定。也即現有的承批公司或獲轉批給公司如希望繼續經營娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩業務的話，必須參與由特區政府重新進行的公開競投（限制性競投）；中標者，再由行政長官以批示作出判給行為，並與特區政府簽訂新的《娛樂場幸運博彩或其他方式的經營批給合同》，方有資格參與將來經營娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩業務。
二、幸運博彩經營批給合同期屆滿可例外延長
從上面的介紹已經了解到，“澳博”的博彩經營批給合同的合同期為十八年，“永利”和“銀河”皆為二十年。按照批給合同的約定，“澳博”的批給合同率先於二○二○年三月三十一日屆滿，其後，“永利”和“銀河”的批給合同同時於二○二二年六月廿六日屆滿。但是，這是就一般正常情況而言。若出現例外情況，行政長官在說明理由的情況下可以批示准許一次過或分多次延長批給合同的批給期間，但總數不得超過五年。即整個批給合同的最長期間可以達至二十五年。在此情況下，承批公司和政府雙方必須修訂批給合同，亦可以採用簽訂合同附錄來完成相關法定程序。
對於法條的所指“例外情況”，筆者認為會有機會出現。以重新競投為例，若重新競投的批給合同無法於前次批給合同屆滿前簽署的話，新承批公司就不可能在前批給合同屆滿時接棒繼續經營。在此情況下，為不出現不符法律的情事，政府就得適用《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第十三條第三款的規定，對前次經營批給期間作出一次或多次的延長，以配合新競投工作的安排以及與新承批公司的經營銜接，確保交接工作順暢。立法者之所以這樣立法，是為了防範如一旦出現例外情況，在立法上事先做足準備，不致因“無法可依”而令政府陷入被動的局面。
歷史上，政府採用此舉措來延長博彩經營公司的批給合同期間已有先例，並為法律所允許，例如，政府曾有多次透過批示延長賽狗、賽馬批給經營期間。因此，三家承批公司的批給經營期間也可基於例外情形，由行政長官以批示做出一次或多次延長。但是，筆者必須提醒，例外延長批給期間的做法應當嚴格把關，不應隨意作出。否則，將會動搖合同約定必須信守的精神。
三、幸運博彩之經營批給的重新公開競投宜統一進行
基於上面的分析，幸運博彩經營批給合同一旦終止，新的經營批給經營合同就應緊接着生效，以確保博彩經營的延續，不中斷。但是，由於政府與三家承批公司簽署的批給合同的期間不同，“澳博”的批給合同比“銀河”和“永利”的批給合同早兩年屆滿，即在二○二○年三月三十一日屆滿。若政府在此時舉行競投，那只能就一個賭牌進行競投。兩年後，另外的兩個賭牌才到期，政府又得對兩個賭牌進行競投。在兩年內舉行兩次競投工作，不僅增加政府籌備競投的工作量，也給參與競投者帶來諸多不便，背離成本和效益原則。
鑒於此，筆者建議，在同一時間對三個賭牌進行競投，不宜分開進行。要落實此安排，政府就得適當延長“澳博”的經營批給合同期間至二十年，即至二○二二年六月廿六日與其他兩家承批公司的合同同時屆滿。只有這樣，才能使三個賭牌同時競投。根據《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第十三條第二款規定，如批給之判給期間低於本法律允許之上限（指二十年），政府可隨時最遲在批給期屆滿前六個月，批准一次過或分多次將批給延長，但以期間之總數不超過上款規定之最長期間（二十年）為限。因此，政府可以根據此條款對“澳博”判給期間作出延長，這是法律允許的。當然，是否適用此條款，決定權在於政府。
四、幸運博彩經營批給牌照數目的討論
對於將來應批出多少個賭牌，社會已存在多種不同的聲音。有的要求增加多些賭牌（超過六個）；有的建議增加至六個；有的建議維持在三個。說法林林總總，莫衷一是。
筆者認為，對於賭牌數目增加與否的問題，應立足於博彩業的現實，朝兩方向思考：一是顧及澳門娛樂場幸運博彩經營的實際情況。目前，澳門博彩業的現實是：三正牌持有者和三副牌持有者共同經營博彩業務，即實際經營娛樂場幸運博彩業務的公司共有六家。這些博彩經營公司已投入巨額資金建造相關的項目，有繼續參與經營澳門博彩業務的長遠謀劃。此外，經二十年的實際營運，經營者經已累積不少的實務經驗，以及吸取了不少的教訓。與政府、中小企、社團已建立常態化的合作關係，在此基礎上，為進一步推動更廣、更深層次的合作和交流提供了有利的條件。二是賭牌數目的任何變動必須嚴格按照博彩法律的規定，這是法治政府、法治社會應有之義，由不得任何的胡來和任性。
綜上分析，筆者建議，將來賭牌的數目可以適當地增加，但必須透過對《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第七條進行修改，把“三個”改為“六個”或“更多”。透過增加“正牌”的數目，取代特殊歷史條件下的產物——“副牌”。若欲增加賭牌的數目超過六個的話，就應當檢討目前開設賭場（經營場所）沒有數目限制的制度。透過限制賭場的數目，適當增加賭牌的數目，並保持賭場和賭檯的總量不變。否則，賭牌增加太多，自然會使賭場的數目無度增加，最終會出現“僧多粥少”的局面，進而導致惡性競爭，不利於澳門博彩業的健康發展。
五、重新競投時間的合理安排
毋庸置疑，娛樂場幸運博彩經營批給的競投工作，較一般的公共工程和提供公共服務批給的競投繁複，它涉及一系列嚴謹的程序，如成立競投委員會、招標（開投）、預先評定資格、提交標書、開啟標書、諮詢與磋商、判給（包括臨時性判給）、簽署批給合同等程序。
此外，為符合競投的主體資格必須在澳門設立股份有限公司。由此可知其參與競投程序的繁雜性，需要一定時間才能完成。因此，政府在安排重新競投時間應該做足工夫，科學、精確地計算所需的時間，不宜拖得太長，使前後兩份批給合同能在合理時間內對接，使新的承批公司在合理的時間內接手經營。否則，政府就得適用《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第十三條第三款作出一次或多次延長批給期間，以致影響到政府工作的嚴謹性。
六、因應情勢變更適時檢討修改博彩法律法規
政府在推動賭權開放的前期，聘請專業顧問團隊（Arthur Anderson顧問公司）負責研究澳門博彩業的發展及為政府提出專業意見。為確保博彩業的穩健發展，立法會於二○○一年八月通過《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律），就批給制度、經營條件、競投及承批公司的經營模式、股東與管理人員資格、博彩稅等主要事項作出原則性的規定。為有效落實第16/2001法律，使它更細化、更具操作性，行政長官於二○○一年十月廿六日公佈了《規範經營娛樂場幸運博彩的公開競投、批給合同，以及參與競投公司和承批公司的適當資格和財力要件》（第26/2001號行政法規），作為補充性的行政法規。為有效地規範、監管博彩業的經營活動和博彩行為，使規範博彩法律法規體系化，特區先後出台《規範娛樂場幸運博彩的中介業務》（第6/2002號行政法規、被二○○九年以第27/2009號行政法規修改）、《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》（第5/2004號法律）、《規範進入娛樂場和在場工作及博彩條件》（第10/2012號法律）。
澳門博彩業在十多年的發展歷程中，隨着澳門社會、經濟、政治等因素的變化，出現許多未曾見過的新情況，這些情況主要有：
1.在犯罪率方面，與博彩有關的犯罪有增加的趨勢。有數據顯示，與博彩相關的犯罪數目在過去十年裡增加了二點六倍，當中以“盜竊”、“將拾得物據為己有”的犯罪為多。
2.在博彩犯罪方面，出現一些新型的博彩犯罪，如“賭檯底”。刑事警察機關坦承，對於此類新型犯罪在偵查上存在發現難、取證難、放蛇難的三難問題。二○一四年的“黃山事件”震驚整個澳門社會，是澳門史上罕有的賭場中介人以高息集資為名，騙走賭廳近百億澳門元現金的嚴重犯罪事件，動搖了賭廳長期以來的營運模式和集資信用。除此之外，還有幾年前發生的複製賭場、近日發生的賭場職員搶劫任職公司近半億的籌碼，以及荷官與賭客聯手詐騙公司賭資等案件。足見，隨着現代通訊技術的面世和普遍應用，提高了博彩犯罪分子的作案技術和手段，增加了犯罪的多樣性和隱蔽性，從而加大了刑事警察機關的調查和打擊犯罪的難度。
3.在博彩從業人員參與賭博方面，近年來有增加的趨勢，情況嚴重，不容樂觀。根據社會工作局賭博失調人士中央登記系統報告書顯示，賭博失調人士中以“荷官”與“博彩從業人員”為甚，當中有較多人已成為“病態賭徒”。
綜合以上案例，足以說明規範博彩的法律法規在實施過程中漸漸凸顯其不足之處，對於博彩領域的各種行為有無法規範的漏洞和空白。對此，政府和社會高度關注，並已開始檢討相關法律制度，思索相關的防範措施。
筆者認為，要遏制、減少博彩犯罪，減少“病態賭徒”，提升博彩從業人員的抗賭能力，可以從如下幾方面入手：
1.修改《不法賭博》法律，增加不法賭博罪的種類，填補打擊和定罪的漏洞和空白，避免在法律適用上受到違反“法無明文規定不為罪”原則的質疑。
2.購置先進警務裝備，提升和優化偵查和打擊博彩犯罪的手段，提高打擊罪案的能力和破案效率。
3.強化政府與社會的合作，入區、入校推廣賭博危害的宣傳教育，提高居民對嗜賭給家庭、社會帶來害處的充分認識。同時，充分利用政府和社會資源，建立健全對“病態賭徒”的治理機制，做好預防工作，及時糾正和挽救沉迷賭博者，使他們能重新做人。
4.在立法方面，從立法切入，檢討和完善博彩法律法規，建立健全監管博彩業的各項制度，從源頭堵住法律漏洞，填補法律空白。具體內容如下：
（1）檢討和完善承批公司、博彩中介人的適當資格的審查制度，擴大審查的程度，加深審查的深度，提高審查的標準。
在審查的程度方面，對於參與競投的公司、承批公司和博彩中介人的擁有該公司5%或以上公司資本的股東、董事、在娛樂場擔任要職的主要職員（主要指行政總裁和財務總裁）應該採用較高程度的審查手段（第一手審查），即進行完整的、獨立的背景審查，例如接觸相關人士、團體，了解和收集第一手資料，不應只停留在對提交書面資料的審查。
在審查的深度方面，審查的對象應該延伸至荷官，乃至其他的博彩從業人員，對欲准入賭場工作的人士進行嚴格審查，提高門檻，嚴格把關。
在審查的標準方面，不只審查被審查對象是否有犯罪記錄的單一事項，還應審查其道德水平、是否誠實、是否與犯罪分子有關聯、財務能力和商業經歷等事項。提高審查標準，做足事前防範工作。長遠而言，必有益於博彩業的健康持續發展。以最近傳出在澳門的美資博彩公司的控股股東曾有過性騷擾的醜聞，為此，涉事者只好退出美國的共和黨。對此種情況，是否應在修改博彩法律和補充性行政法規時予以關注，寫入法律法規，並在賭牌重新競投時，在審查適當資格程序中加以考慮。這是提高審查標準應有的要求。
當然，政府要強化和實施嚴格的審查制度必然耗費人力、物力、財力，以及會加重審查的工作量，並且必須具備一支固定化的專業審查團隊。
（2）修改完善《規範進入娛樂場和在場內工作及博彩的條件》（第10/2012號法規），嚴格限制博彩從業人員進入賭場，禁止他們參與賭博。這是防範博彩從業人員染賭、嗜賭最為有效的預防措施。雖然修改後的法律在一定程度上限制了博彩從業人員自由進入賭場參觀（非參與賭博）的權利，就連陪伴親友參觀賭場的自由和權利也受到限制，但是，對於從事特定職業的人士，基於特定身份的敏感性，從積極意義層面看，在立法上作出一定的限制是完全可以理解和接受，沒有抵觸法律的原則和精神。例如除博彩從業人員之外，禁止進入賭場的其他人士還有公共行政工作人員，已有立法先例，不應受到非議和質疑。
筆者認為，修法嚴禁博彩從業人員進入賭場具有一定的積極意義，它能事前防範從業人員沾染賭博，樹立從業人員的正面形象，使本職工作更具公信力，並能減少博彩從業人員因沉迷賭博給家庭和社會帶來嚴重的問題。
（3）在立法、執法層面，完善相關法律制度，打擊在賭場以高息為利誘進行非法集資行為，以及以遊客身份在賭場從事有報酬工作，如從事提供性服務、兌換貨幣、沓碼、提供非法住宿等。藉上述一系列措施，淨化賭場環境，使參與博彩者充分體驗博彩的愉悅。
七、結 語
雖然澳門博彩業對澳門的經濟貢獻極大，但它也給澳門社會、產業結構、犯罪、家庭帶來不可小覷的負面影響，因此，政府應當加強監管，事前預防，讓負面的影響降到最低。為使澳門博彩業健康、可持續發展，政府在中期的檢討期間，應當廣泛諮詢民意，多聽民間聲音，聚民力，匯民智，共同謀劃澳門博彩業將來發展的路向和模式，使澳門博彩業的發展長盛不衰，造福澳門社會，造福澳門居民。
