澳門急需旅遊綜合法補空白

    一、旅遊綜合法位階高 覆蓋範圍廣 穩定性大 

    旅遊綜合法，又稱旅遊基本法或稱旅遊大法或旅遊母法（狹義）在一國（或法域）的旅遊部門法律中享有最高的法律地位，具有最高的法律效力。它規定一國（或法域）的旅遊業的基本政策、總體規劃和發展方向，能全方位地規範旅遊領域所產生的旅遊法律關係。涉及遊客、旅遊經營者、旅遊規劃、旅遊資源的保護和利用、旅遊合同、旅遊安全保障、食品安全、旅遊監督管理、旅遊糾紛處理以及法律責任等內容，對其他旅遊普通法的制訂指明方向和提供法律依據以及給予原則的指導。以中國內地二○一三年十月一日公佈實施的《中華人民共和國旅遊法》為例，其性質屬於旅遊綜合法。與二○○九年五月一日實施的《中華人民共和國旅行社條例》相比較，明顯可以看出，前者是由全國人民代表大會（立法機關和權力機關）制訂，並由國家主席簽署公佈；後者僅由國務院（行政機關制訂），由國務院總理簽署公佈。顯然，前者的法律效力位階高於後者；前者以“法律”命名，後者以“條例”命名。從內容分析，《中華人民共和國旅遊法》能全方位地規範旅遊領域的法律關係，《中華人民共和國旅行社條例》僅以旅遊社和旅遊主管機構這一特定主體為調整對象。

    澳行政法規管旅社

    旅遊綜合法與其他旅遊特別法相比具有更高效力位階，具有較高的權威性和較大的穩定性，是綱領性的規範性文件，不必太過頻密的修改；其他旅遊特別法可因旅遊業情勢的變遷而須作適時性的變動。據此，本文認為，根據輕重緩急原則，目前澳門規範旅行社業務和導遊與接送員職業的規範性文件可以維持行政法規的性質，不必以“法律（狹義）”的形式修訂。理由有三：

    其一，行政法規主要是給旅遊主管部門監管行業提供可操作性和工具性的法律依據；法律（狹義）則以原則或概括性規定為內容，尤為寬泛，不易操作，須透過制訂補充性的行政法規（或稱實施性的行政法規）使法律（狹義）的內容細化和具體化，使之具有操作性和應用性；

    其二，行政法規的變動性相對較大，可以根據旅遊業的實際情況而及時作出修訂以配合旅遊行政管理部門和與旅遊相關的公共部門的行政管理活動（或執法活動）；法律（狹義）則具有相對的穩定性，不必作經常性的變動。

    其三，行政法規修訂的程序相對寬鬆，不必耗費冗長的時間；法律（狹義）修訂的程序相當嚴謹，必須嚴格地依照立法會的立法程序。有的法案因觸動深層次的利益，分歧太大，因而久拖不決，以致影響行業的有效運行以及執法部門對旅遊活動的監管。

    旅遊綜合法並非甚麼新生事物，除了中國內地之外，世界其他國家早已有之。例如，日本《旅遊基本法》(1963)、美國《全美旅遊政策法》(1979)和墨西哥《墨西哥旅遊基本法》(1979)。中國內地也於二○一三年出台《中華人民共和國旅遊法》，其性質實屬旅遊綜合法。

    二、澳門的旅遊法律體系以特別法為主且體系不健全 

    澳門目前規範旅遊領域的法律以《規範旅社業務及導遊與接送員職業行政法規》（第42/2004行政法規對第48/98/M法令作出修改）為主幹，擔當主要角色。法規規範的對象僅限於旅遊社、技術主管、導遊、接送員及旅遊主管機構（旅遊局），無涉及其他旅遊主體。其性質為行政法規，由行政長官依照基本法第50條賦予的權限對第48/98/M號法令修訂，其法律效力位階低於立法會制訂的法律。根據法律部門劃分的標準，第42/2004號行政法規只是一部特別法，規範的範圍過窄，無法全方位地覆蓋澳門旅遊活動或與旅遊活動相關的領域，起不到旅遊綜合法的作用。此外，涉及酒店、食品安全、消費者（包括遊客）保護等領域，則由其他特別法（或單行法）來規範，如《核准酒店業及同類行業之新制度》（第16/96/M號法令）、《訂定食品安全的一般制度》（第17/2008號行政法規）、《消費者保護法》（第12/88/M號法律）；涉及遊客權益的保護、旅遊規劃、旅遊資源的保護和利用、旅遊安全保障、旅遊糾紛的解決等方面，目前在立法上仍然空白。

    配套法律須快制訂

    從法律部門分析，目前澳門規範旅遊法律關係的法律規範缺少旅遊綜合法這一起統領作用的大法支撐，足以說明構成澳門目前旅遊法律體系的旅遊法律部門不夠完整和全面，存有遺缺。除此之外，與旅遊相關的其他部門法律如《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《產品質量法》、《空運旅客在被拒絕登機、航班取消或延誤的基本權利行政法規》等配套法律法規須盡快制訂，否則將影響到構成旅遊法律體系和立法體系的完整性，致令規範旅遊領域某方面出現法律空白，其結果是：子系統（子部分）的殘缺，必然影響到構成澳門現行的旅遊法律體系大系統（整體部分）的不完整。

    三、建設世界旅遊休閒中心急需旅遊綜合法保駕護航

    國家“十二五”規劃把澳門定位為“世界旅遊休閒中心”，可見，澳門將來的產業發展的政策、法規必須圍繞和服務這個“中心”。因此，為產業、經濟和社會發展發揮保駕航作用的各項法律尤其是旅遊法律應該盡快制訂或修訂，只有這樣才能有力地推動和加速這個“中心”的早日實現。為此，推動旅遊綜合法的制訂應引起政府和社會的高度關注，並應被提到議事日程。

    有力監管旅遊營商

    根據上面對旅遊綜合法的特徵和作用的分析，我們認為，澳門旅遊綜合法的制訂，不僅能填補旅遊法律體系中的一個重要法律部門的空白，並可統領、指導、監督、評鑑澳門旅遊業各類特別法或單行法的創立，使各類旅遊法律部門之間能形成內在協調和統一，使旅遊法律體系的結構趨向合理和完整，內容更加完善。同時，旅遊綜合法把建設世界旅遊休閒中心的總體規劃、方針政策上升到法律層面，形成制度化，使目標的實現更有保障。此外，旅遊綜合法以更高位階、更具權威的特點能更有力地監管旅遊營商活動，維護旅遊市場秩序，理順各種旅遊市場關係以及保護各旅遊主體的合法權益。

     簡萬寧（澳門科技大學、城大兼職講師）