四、澳門住宿設施供求現狀分析根據統計?普查局統計數據顯示，截止今年三月酒店及公寓總數為99間，提供的房間總數為27,900間。假設這些房間都設2個床位（實際情況並非如此，有些房間僅設1個床位），則能提供55,800個床位。在99間酒店及公寓中，以三星級至五星級酒店佔多數，共53間，提供房間總數為26,500間；二星級酒店12間，提供房間總數為800間；公寓33間，提供房間總數為600間，兩者相加僅有1,400個房間。假設二星級酒店和公寓每一房間都設2個床位，那麼，提供的床位總數也僅為2,800個。二○一三年全年訪澳旅客總量為29,324,800人次，過夜旅客為14,268,400人次，佔全年旅客48.7%，即平均每天過夜旅客為39,091人次。
根據上面假設性的統計數字分析，表面上看，目前酒店提供的床位總量足以應付每天過夜旅客的需要（按二○一三年全年旅客總量計），但這只是筆者以平均數計算以及假設的床位數為統計依據。事實上，每天入住酒店的旅客的實際數量與平均值會有落差，是一個變動量；再說，若有些旅客使用酒店超過一天的話，尚有，還要努力爭取近51%不過夜旅客中多些旅客留澳消費。由此推算，從發展的眼光，澳門目前酒店房間的數量和床位的數量仍無法滿足將來旅遊業發展的客觀需要。
再從目前酒店的結構和數量比例分析，三星級以上酒店提供的房間總數佔全澳房間總數的95.3%。從價格方面看，這部分酒店的價格較為昂貴，在周末和大假期更是“海鮮價”，超出了相當一部分遊客的消費能力，嚇走不少遊客留澳消費。這是澳門目前酒店業不健康、不合理的現象。長遠而看，澳門要打造世界旅遊休閒中心，吸引更多國際遊客到澳門旅遊休閒，必須合理建造各類酒店住宿設施，並合理分配各類酒店住宿設施的數量，以滿足多元遊客的住宿要求，從而吸引更多不同出遊動機的遊客到澳旅遊。
綜上分析，增加二星級酒店和經濟型酒店的建造，以及增加這類房間的供應量具有迫切性和必要性。從近期政府在旅遊範疇的施政態勢可以看出，政府已有動作，批出了好幾家經濟型酒店的申請，以解決酒店房間不足，以及提供廉價房間滿足低消費遊客的需要。不僅如此，政府有推出民宿（家庭旅館）政策的意向，透過多渠道發掘遊客住宿資源，令將來澳門的旅遊住宿設施趨向多元化。為盡快落實這項施政要務，旅遊局已於六月十日開始，透過在網上向市民就家庭旅館的設立形式、條件、區分、經營主體、房間數量等項目展開為期一個月的調查問卷，借此收集市民對發展民宿（家庭旅館）的看法和意見，在此基礎上著手撰寫報告書，為下一步制訂政策提供科學數據。
五、檢討打擊非法旅館，另闢治理非法旅館蹊徑。
由於酒店住宿的緊缺，市場需求甚大，非法旅館應運而生，且不斷發展擴散。
在沒有“正名”的情況下，經營者總是偷偷摸摸，隱密經營，在沒有依法納入正軌賦予合法經營的情況下，當然家庭旅館的經營者的經營行為和旅館的存在狀況肯定是非法的，加上有些刑事罪案發生在非法旅館內，市民很自然地把非法旅館與罪案聯繫起來，畫上等號，認為非法旅館是罪案發生的罪魁禍首，是非法旅館惹的禍。在頻繁負面資訊的影響下，以及部分市民的訴求和某些議員的極力推動下，終於在二○一○年七月二十日催生《禁止非法提供住宿法律》（第3/2010號法律），賦權旅遊局行使打擊非法提供住宿的行為，並負責監察本法律實施和遵守的情況。
無可否認，《禁止提供非法住宿法律》實施至今確實打擊了一些非法經營者，在某種程度上起到一定的阻遏作用，然而要取締這些非法經營行為絕非易事。“聰明”的經營者總能想出破解的招數，不斷轉換經營手法和攬客模式，巧妙地繞過旅遊局的監察，與主管部門周旋、鬥智，不斷消耗主管部門的人力、物力，任憑主管部門增聘人手應付，也無濟於事。一言以蔽之：“道高一尺，魔高一丈”、“野火燒不盡，春風吹又生”。基於此現實，當局有必要冷靜下來全面反思目前打擊非法旅館的做法。檢討採取單一手段打擊非法提供住宿行為是否靈驗？是否有效？是否應該思考和研究結合其他手段和途徑對非法提供住宿行為進行綜合治理？筆者認為，當局正在思考並將研究發展民宿（家庭旅館）可行性的計劃不失為一個好的方案，即給非法旅館“正名變身”，立法把它納入正軌，從“非法”轉為“合法”，以便主管部門從“打擊”、“處罰”的角色轉為“審批”、“認可資格”和“監督”的角色，使經營旅館行為從“暗”走向“明”，以便透明和名正言順地經營。
經營民宿（或家庭旅館）非新生事物，世界旅遊發達的國家和地區如英、法、德、美、意、日本、台灣地區等，在上世紀五、六十年代開始已經產生民宿，並獲得不斷壯大發展，對當地的旅遊業發揮舉足輕重的作用。“他山之石可以攻玉”，澳門實有必要汲取別人的成功經驗，借鏡人家的做法，為我所用。
一位哲人說過的一句話：“存在就是合理”。從哲學的觀點分析這句話，筆者認為事物的存在和發展，必然與其相適應的物質條件和客觀環境為基礎，同時它必須符合社會發展的自然規律的要求，否則它將會被人類淘汰或自動消失。把此觀點具體到澳門的非法旅館案例，毋庸否認，市場確實需求的空間很大，遊客也靑睞。鑒於澳門目前住宿設施的供求緊張，價格失衡，出現一房難求的現象，遊客留澳意慾受挫。我們可作反向思考，打擊和取締非法旅館，從相反的角度看無疑是限制乃至剝奪遊客留澳住宿的權利，以致遊客無從實現其自由選擇入住住宿設施和審美、愉悅、休閒等旅遊體驗的權利。總而言之，民宿有其存在的合理性和生存的發展空間，與星級酒店各自發揮角色，互補協調發展，共同推動澳門旅遊業健康持續發展。
再說，經營非法旅館行為的違法成因，是因為目前澳門沒有把此類經營行為納入合法經營範圍所致，其違法性質僅是行政違法。假如政府能制訂許可經營民宿（家庭旅館）的法律，那麼，擬經營民宿者可依法向主管機關提出設立申請，辦理及領取經營許可證。這樣一來，他們的經營行為就順理成章地變為合法的行為了。主管部門的工作重心主要放在：依法審查設立登記、現場勘查、監督經營行為、證照年審、辦理經營統計資料申報等工作。與目前的工作重心僅放在打擊和取締明顯不同，形式和性質也有所不同。筆者建議，政府可以嘗試透過實踐來驗證和評鑑這兩種工作的成效，以決定優劣。
不得不承認，受傳統法律觀的影響，現實生活中確實存在一部分人對法律持有不正確的瞭解和認知，錯誤地認為法律的功能主要是制裁和處罰，以制裁和處罰為要務，從而忽視了法律賦予權利的功能。我們應該知道，隨著法律不斷現代化，法律賦予權利功能在不斷加大，正如馬克思所說的一樣：“法律是公民權利的聖經”。受不正確理解法律理念的影響，當現實生活中出現法律沒有規範的行為時，第一時間想到的是透過立法確認該行為違法，進而依法打擊取締，熱衷於懲罰、制裁、打擊等簡單手段。可見，這些人的思維方式主要表現在：單一、正向。若他們能透過多角度和反向的思維方式，則得出的思考和解決問題的結果會截然不同。因此，對於某些違法行為有時採取正面、溫和的方法，如教育、引導、扶持、監督等可能效果更佳，不僅事半功倍，而且能節省公共資源。
六、澳門發展民宿的可行性與須解決的問題根據上面的介紹和分析，澳門適時進行民宿的可行性研究具有必要性和迫切性，也有現實意義。當局已著手推行“社區深度遊”，目的是分流遊客並引向及輻射至半島各個社區以及氹仔和路環島，藉以減少傳統景點的承載力，並能提供給遊客更多元的旅遊體驗和愉悅審美。筆者認為，民宿業已風行於旅遊業發達的國家和地區，並獲得蓬勃發展。別人的成功案例，是我們借鑒和引以支持開展此項計劃的依據。澳門旅遊業經過幾十年的發展歷程，加上回歸後的迅速發展，可以說旅遊業已經達到一定的發展水平，具有廣度和深度，也積累了一定的發展經驗。當下我們正在全力以赴奔向建設世界旅遊休閒中心的宏偉目標，僅依賴於現有的經驗、經營模式和發展理念遠遠不足，因此必須站在歷史的高度，勇於改革創新，前瞻和科學地探索新的東西，這樣才能減少折騰、事半功倍，加大步伐地走近建設世界旅遊休閒中心的目標。筆者認為，澳門推動和發展民宿具有可行性和可操作性，具體分析如下：（一）路環具備早期民宿起源和發展的環境和條件。從世界各國和地區民宿起源和發展的歷史可以知道，早期民宿幾乎都是從農村和農場開始的。在農村和農場有大量空餘的土地和住宅空間，也有充裕的勞動力，為解決就業和增加農民和農場主的經濟收入，政府大力支持、鼓勵和扶持農民和農場主發展副業，把農業和旅遊業很好地結合起來，把得天獨厚的農村資源轉化為旅遊資源，做到物盡其用，充分發揮效能。目前而言，澳門半島和氹仔島經已發展成為國際大都會的格局，現代化元素經已取代昔日純樸小漁港的面貌，唯有路環島仍可保留澳門昔日的原貌，具有濃郁的鄉村氣息，自然旅遊資源尤其豐富，如黑沙海灘、竹灣海邊游泳場、石排灣郊野公園；當然也不乏文化旅遊資源如荔枝碗造船厰工業遺址、譚公廟、聖方濟各教堂、天後宮以及許多民間習俗、傳統店舖等。這些都是吸引遊客觀賞、流連忘返的旅遊資源。從土地性質和建築物的特點而言，許多土地是私家性質，建築物以獨立單一的自家住宅為多，涉及法律和物業公共地方管理甚少，比較容易推動和發展民宿。由此可見，當局可以優先展開民宿計劃。但也有實際的問題須面對和解決，其一是遠離城區，交通不便，出入受到制約；其二是客源問題。
（二）澳門半島和氹仔島雖可發展民宿，但情況比較複雜，面臨和解決的問題較多，推動勢必遲緩和艱難。筆者認為，從旅遊資源方面講，澳門半島的“澳門歷史城區”是當今世界不可多得、具有普世價值的世界級文化遺產，這是澳門當前和將來發展旅遊業得天獨厚的人文旅遊資源，在這方面大有文章可做，是深化社區旅遊，提升文化品位的重要資源依托。氹仔小島也不例外，不乏可依託的旅遊資源，如龍環葡韻、嘉模聖母教堂、官也舊街區的傳統美食、益隆炮竹厰舊址工業遺產等，都是各地遊客能深入尋幽覽勝的好地方。故此，發展民宿有著先天的環境和條件。
雖然澳門半島和氹仔島發展民宿具有可行性，但在操作上會有一定難度，客觀上也會遇到諸多問題，必須克服和解決。具體如下：1.由於澳門半島和氹仔島的住宅主要以分屋樓宅為衆，以私家地建築的由一個人或由一家庭獨立住宅較少。假設允許後者經營民宿，但由於澳門目前居住空間緊張，許多家庭很難騰出多餘的空間來經營民宿。
2.即使有獨立住宅樓宇的業主能騰出多餘的空間作民宿使用，業主也會比較把空餘房間出租還是用作民宿經營劃算。以氹仔區為例，新建帶電梯的兩房一廳單位，一般都能租到一萬七、八千澳門元或港元月租金這個價位。若以同類住宅單位用作民宿，那麼每間房每晚必須至少要賣到三百澳門元，且入住率要100%，才能與前者的租金持平。但前者尤較輕鬆，業主出租後可以撒手不理，只等收租金就可以了；後者還得自己經營管理，或者請人經營管理，還要承擔每天日常支出費用如電、水、清潔衛生、補足日常消耗用品及薪金等，計算下來實不合算。筆者認為，在商言商，目前許多業主可能在這方面的意慾不大。
3.在集合住宅樓宇發展民宿，又涉及到其他業主或住戶的反對問題。有意見認為，要經業主大會決議通過方可經營民宿。這是一個相當棘手的問題，因此必須在法律上尋求解決方法，在民意上達致共識，否則政府又會惹來不諮詢民意的駡名，陷入吃力不討好的困局。
依筆者拙見，從法律上看以及世界各國和地區的做法，從民宿定性可以看出，民宿的經營活動不以商業定性，從土地和建築物的使用權性質和用途足以說明。以台灣為例，根據台灣“交通部光觀局”二○○一年頒佈的《民宿管理辦法》第十條第一款規定，民宿的建築物使用用途以住宅為限。但第六條第一項規定的地區，並得以農舍供作民宿使用。據此，澳門的獨立住宅單位使用權性質和民宿的性質是一致的，即為居住用途，而非商業用途。至於在集合住宅樓宇（分層樓宇）應否須經業主大會決議通過方可經營民宿呢？筆者認為，根據法律，業主大會決議的事項僅涉該大廈的公共部分和公共設施，如大廈出入口大堂、走廊、公共休憩空間、會所、停車場出入口、電梯、水池、清潔、公共照明等，不得涉及個人所有的獨立單位空間和用途，否則有濫用權利之嫌，沒有法律依據。若以民宿會影響分層樓宇的治安、威脅其他業主和住戶的生命財產安全為理由而反對經營民宿，這種說法也太牽強和武斷了，難以服衆。按此邏輯，業主大會也有權決議不讓獨立單位的所有人出租他（她）的單位給租客居住了，顯然不可。再反問，有誰能保證業主把自己獨立單位出租給租客，就一定不會發生治安問題呢？因此，不應因為有非法旅館發生罪案的個別事件就以偏概全，妄下結論，從而一味地反對在分層樓宇發展民宿。這樣的話，明顯有侵害業主充分行使物權之虞。
無可否認，對於是否可以在集合住宅大廈（分層樓宇）經營民宿，不同國家和地區有不同的立法規定。在台灣，目前是不允許的（《民宿管理辦法》第十條第三款），但現實中仍有許多民宿設於集合住宅樓宇如台北市，這類民宿多以“日租套房”形式經營，但依台灣現行法律不給此類民宿申請登記，因而被列入“非法民宿”。但基於現實，市場有此實際需求，台灣當局將來是否會對已施行十三年之久的《民宿管理辦法》修改，給上述的“非法民宿”“正名變身”，以因應旅遊市場的發展需求，暫難定論。
此外，有些分層樓宇仍沒有召集業主大會並成立管理委員會，或者因少於8個單位而法律強制要求須召集業主大會並成立管理委員會的，這又如何規定，值得釐定清楚。
七、給非法旅館“正名變身”非自相矛盾出爾反爾衆所周知，法律是對一定時期、一定地域的行為和現狀作出規範，是社會發展的產物。法律具有客觀性、滯後性和發展性。因此法律必須正確反映社會存在，規範社會現實，適應社會的發展要求，為社會和經濟服務。所以社會發展變化，法律也應隨之發展變化，否則法律將成為社會和經濟發展的絆腳石，不被人們珍視。根據法律的情勢變遷原則，因立法時時空發生變化，法律也應隨之調整，以適應新的時空要求。以賭博為例，於同一國家或地區而言，在沒有立法賦予其合法地位之前，進行經營和參與賭博活動毫無疑問是非法的，必受法律禁止和懲罰。可一旦立法賦予合法地位之後，它就變成合法的活動，不受到法律禁止，如新加坡。於不同國家或地區而言，對於賭博的定性是不同的，在一個國家或地區為合法，如澳大利亞，在另一個國家或地區是非法，如中國內地、香港。
據此，對某一行為或某一社會現況的立法定性不是固定不變的，它可以因應社會、經濟、政治發展的需要，而作出新的定性，進行新的規範。我們不能因此而對法律持有懷疑乃至否定的態度，進而認為法律不公正、不正義，這是不正確的。回歸到“非法旅館”，道理也是如此。我們不可堅持認為它曾被立法否定過，將永遠不得翻身，以致一味反對，不接受發展民宿。這是僵化、絕對化的態度，實不可取。
八、結 語
根據上面的分析，筆者認為，澳門具有發展民宿的環境和條件，當局若能推動和發展民宿，不僅可以使業主對自己空餘的房間作多種用處、分享利益，也能給多元遊客提供多種的住宿選擇，以吸引不同遊客留澳休憩和消費。為此，希望當局落力地推介民宿，向全澳市民廣泛宣傳，令市民對民宿有重新和全面的瞭解和認知，達致共識，以便民宿政策的推行和落實。
（下）
簡萬寧
（澳門特區政府旅遊發展委員會委員、澳門文化遺產導遊協會會員大會主席）
