國家《旅遊法》發揮缺位的思考
一、港澳遊零負團費故態復萌
毋庸否認，國家《旅遊法》頒佈前和實施後一段日子，確曾引起內地旅遊業界以及境外接待內地遊客業界的震動，可謂“聞法色變”。有的旅行社因畏懼受到嚴厲法律的制裁而暫停組團業務，有的旅行社為與立法機關或執法機關博弈而存心減少或停辦組團業務，並藉詞誇大新法的影響程度，對新法貶抑和詆毀，致令這段時間的組團業務嚴重下瀉。然而，經過多月的觀察、試探、研判，業界基本上已經消化《旅遊法》的條文內容。這段日子裡，旅行社一直努力與政府和旅遊消費者交叉角力和博弈，最終還是難敵衆多旅遊消費者根深柢固的“圖著數、貪便宜”的傳統消費理念，加之旅遊行政部門的執法缺位和乏力，旅遊團費回歸到合理格價的目標障礙重重，受阻擱淺，最終回歸原點。目前看來，內地經營港澳遊“零團費”、“負團費”故態復萌，部分情況比過去更甚。
二、道高一尺 魔高一丈 挖空心思 規避法律
近期已經察覺到澳門的熱門景點越發熱鬧，手信街的人氣也漸漸恢復往日的擁擠，可推斷訪澳的內地遊客數量逐月增加，並以較快的速度追回國家《旅遊法》實施後一度陷入低潮的生意額。然而，僅從訪澳內地遊客不斷增加的態勢看著實令人振奮，但我們不可樂觀地認為是新旅遊法作用下旅遊團以合理價格組團出遊的喜人結果。相反，港澳遊價格沒有恢復到合理的價格水平，反而比新法頒佈實施前的隱患有過之而不及，組織港澳旅遊團的經營手法更具“創新”性。由此應驗了筆者於去年十二月十六日應吉林大學珠海學院邀請向旅遊管理系學生作《國家旅遊法實施對港澳旅遊業的影響》專題講座時所作的結論：“上有政策，下有對策；道高一尺，魔高一丈。商人很‘聰明’，腦子轉得比法律政策快，很快就能找到破解的招數。”
法律能否貫徹落實關鍵在於受規範者的自覺遵行，制裁和處罰為其次，為最後防線。因此受新旅遊法規範的對象（旅行社、旅遊服務從業人員、旅遊消費者、旅遊規劃發展者以及旅遊行政部門），若能發自內心對法律的信仰，自覺、主動地遵守法律，切實履行自己的法定義務和職責，就能實現立法所預期的目標。然而，對新旅遊法實施近六個月後全面的檢視和評估，業內人士都很清楚“零、負團費”並沒有被壓下去，反而死灰復燃，且有擴大蔓延之勢。由此，值得深刻反思新旅遊法在立法、執行、遵守等環節，以及受規範者的法律意識、法律運行的各種環境等深層次問題。
經筆者深入瞭解和調查，已經收集到目前內地組團社、導遊、領隊規避新旅遊法做法的資料，歸納為如下幾方面：
（一）出租、出借旅行社業務許可證以及掛靠有經營出境旅遊經營許可資格旅行社的行為仍然橫行。雖然《旅遊法》第三十條明文禁止旅行社不得出租、出借旅行社業務經營許可證；但由於內地相關法律對旅行社經營入境旅遊和境內旅遊，以及經營出境旅遊的資質規定存有區別。明確規定具有經營入境旅遊和境內旅遊業務的旅行社須取得經營許可滿兩年，並未因侵害旅遊者合法權益受到行政機關處以罰款以上的處罰的，才可以申請經營出境旅遊業務；還要增加質量保證金至一百二十萬元人民幣（入境旅遊和境內旅遊僅要求質量保證金為人民幣二十萬元）。在此嚴格的限制下，新成立或不足兩年的旅行社，或者曾因受過行政機關處罰而不具備申請經營出境旅遊業務資格的旅行社，必會想方設法租借具有經營出境旅遊業務的旅行社經營許可證，或者掛靠上述旅行社，由此很難避免形形色色的市場亂象，如收費、行程、餐宿服務標準不一致的情形發生。實務中，行內常稱的“賣豬仔”、“賣團”、“拼團”源於此。因此旅遊糾紛也就難避免了。
（二）雙軌價格和多種合同並行。為符合《旅遊法》第三十五條禁止低價組團的規定，組織港澳遊的內地旅行社一般都會預先制訂兩個包價旅遊價格，一為顯性的對外公開價（為設想的合理價），以應付旅遊行政部門的檢查；另一為隱性的內部實際操作價，即向參團遊客實際收取的價格。兩者差距較大，是目前內地組團社的通行做法。為應付旅遊行政部門的檢查，內地組團社也會預備幾份旅遊合同，其一是應付檢查而對外公開的旅遊合同，其二是與遊客簽訂的旅遊合同，其三是與港澳接待社簽訂的委託提供旅遊服務合同。通常後兩種合同所載的服務內容，如行程、酒店名稱及級別、餐飲標準以及交通工具等基本一致，但有時也會出現不一致，正是部分旅遊糾紛發生的原因。
（三）不安排或不以領隊身份隨團出境，以避開旅遊行政機關處罰或者境外旅遊行政機關的稽查。雖然《旅遊法》第三十六條明確要求，旅行社組織團隊出境或者組織、接待團隊入境旅遊，應當按照規定安排領隊或者導遊全程陪同；但實務中經常發現有些訪澳的內地旅遊團沒有安排領隊隨團，或者雖有安排領隊隨團，卻不以領隊身份自稱，原因可能是擔心被旅遊行政機關檢查時“口風”不一，以致“暴露”受到處罰，或者為避開境外旅遊行政機關在稽查時，收集領隊相關資料並移送內地旅遊行政機關跟進調查，有意不安排領隊或者謊稱沒有領隊隨團。
有的內地組團社只委派領隊跟隨旅遊團到香港，而沒有委派領隊隨團到澳門。當香港完成行程後，把遊客送上開向澳門的班船就撒手不理了，任由團友“自生自滅”。有的旅遊團根本沒有澳門站的行程安排，卻向團友謊稱澳門有行程，到了澳門就有人接了，不用擔心。這種情況許多都是發生在以消費券形式到深圳拼團的情形。此操作模式存在已久，業內人士都很清楚。筆者去年五月十八日在外港碼頭遇到一個來自廣西的三十人旅遊團就屬於這種情況。當時筆者發現幾十位內地遊客蹲坐在外港碼頭入境大廳（按行程紙所載組團社為“深圳市XXX國際旅行社”），有的團友四處找接團導遊。出於關心及職責所在，筆者即上前向他們瞭解情況。團友告知，香港導遊和深圳領隊都告訴他們到了澳門就有導遊接了，可是沒有告訴他們澳門旅行社和接團導遊的名字和電話。他們還說，行程紙裡載的深圳領隊電話在香港都能打通，可是到了澳門，打通後卻收到“打錯電話”的回覆，之後一直處關機狀態。為進一步瞭解箇中原因，我向他們要了行程紙。仔細看後發現，在澳門這一站根本沒有載明行程、接團社和導遊、餐宿等內容，僅載明“早餐後送往澳門”。看完後，我向他們解釋，行程紙根本就沒有載明澳門這一站的具體服務項目以及地接社的名稱和接團導遊資料。由此可推定，澳門這邊根本沒有旅行社接受接團的委託。為此，我告訴他們在這裡乾等毫無意義。於是，我就帶他們到設在外港碼頭的旅遊諮詢中心請求協助。隨後，旅遊局的稽查人員就趕到現場並接手調查此案（此案旅遊局應有開立檔案）。
（四）非旅行社漠視國法，非法經營內地居民赴港澳旅遊業務。筆者最近從參加一港澳遊的老鄉瞭解到，老鄉三月份參加由深圳XXX文化傳播有限公司在筆者的祖籍地海南省儋州市招徠和組織港澳四天三晚旅遊團。雖然行程紙標價為人民幣3,160元，可是參團人士一分錢都不用出（筆者存有相關資料）。經仔細查問，她告訴我，這家深圳XXX文化傳播有限公司在儋州市與一本地公司合作，並為此開設網站，透過該網站宣傳招攬生意，經常組織相關人士開展各種文化娛樂活動如集會、聚餐、舞會等，向他們灌輸港澳遊資訊，大力渲染“香港購物天堂”，商品如何價廉物美等諸如此類的讚美內容，不斷給他們“洗腦”。他們果眞動了心，主辦單位成功組織了六十多人赴香港和澳門旅遊。果眞，購物反應熱烈，該旅遊團總算“出手大方”，總購物金額有幾十萬元之巨，應該達到組織單位的預期。因此，她所在的旅遊團在香港沒有發生不愉快的事情和無禮對待。
令我費解的是，內地有些人為了牟取利益，膽大包天到如此程度，連有合法經營資格的旅行社都不敢想、不敢做的事，他們竟敢置法律不顧，肆無忌憚地做出多種犯法行為，擾亂旅遊市場秩序。細想之，是相當嚴重和可怕的事情。不僅違反旅遊產品的價格規定，對旅遊消費者也沒有絲毫的安全保障。因為組織者沒有合法旅行社經營資格，肯定無法購買旅遊意外事故強制保險，以及繳交旅遊質量保證金。一旦旅遊過程中發生意外事故，後果不堪設想，遊客的權益無法保障。再者，組織者為非合法註冊登記的旅行社，即便有行政違法行為，旅遊行政部門很難依旅遊法規，對它進行諸如取消經營旅遊業務許可資格、吊銷營業執照以及扣減旅遊質量保證金等處罰予以制裁。綜上所述，筆者認為，以上例子只是內地經營出境旅遊市場的冰山一角，或許是新旅遊法發揮乏力的原由吧。
（五）內地組團社按人頭明碼開價賣團到香港、澳門，毫無風險地獲利。經營港澳遊的內地市場存在這樣的怪狀，根據旅遊團團客的購買能力大小決定，以數百至1,000元不等的價格賣團給香港和澳門等下遊旅行社。港澳等地接社不但沒有收取內地組團社的任何費用，還要付費給內地組團社才有接團業務，眞教人不可理喩。雖然內地的旅遊法規三令五申地禁止不得以低於成本價經營組織出境旅遊業務，以及不得以低於成本價或不支付費用給受委託提供接待服務的境外接待社，但法律形同虛設，收效甚微，零負團費依然如故。
三、貪小利 圖著數 助紂為虐
深受內地旅遊消費者普遍存在的根深柢固的“貪小利、圖著數”的不理智的消費理念影響，短期內沒有旅遊消費者的自覺配合，僅靠外力因素要促使團費回歸合理水平舉步維艱。衆所周知，供求關係是影響和決定商品和服務價格的決定性因素，無論是加價抑或減價並非僅由供應方單方面所能決定，沒有需求方的接受和配合不可能成事。為此，出境遊“零負團費”的長期存在並大有市場，旅遊消費者當中也扮演不可或缺的角色，難辭其咎。從某種意義上，旅遊消費者給“零團費團”提供了生長的土壤。然而，無論新頒佈的國家《旅遊法》，還是《旅行社條例》都明令禁止以低於成本價招徠、組織旅遊團；但沒有在立法上載明諸如旅遊消費者負有法定義務不購買“零負團費”的旅遊產品，明知故犯者應自行承擔責任，不受法律保護等規定。若能如此規定，旅遊消費者就得謹慎行事，負有相應的注意義務。從而可以杜絕有些別有用心的旅遊消費者旣可以低價或免費參團出遊，又可依現行法律的傾斜條文向旅遊社投訴或提起索賠訴訟，實在有失公允。更為嚴重的是，可能還會縱容、助長求著數並藉故滋事生非的旅遊消費者的邪念。
沒有履行義務卻要求法律保護其權利，或者履行較少的義務卻要求法律保護其不成比例的權益，明顯有違權利和義務一致性的基本法律原則。在民事法律方面，法律要求合同雙方當事人互為給付對價，以符合民法所確立的平等、公平、自願、誠實信用、禁止權利濫用等一系列基本原則。把這些法律理論和原則具體到旅遊社和旅遊消費者身上，不難判斷不支付或支付些微團費與提供符合其要求的旅遊服務明顯不形成對價。若旅遊消費者強行要求旅遊經營者或從業人員提供符合其要求的服務的話，明顯是不合理、不合法、不明智的做法。試想，一位接受他人捐贈財物的人士，能理直氣壯地要求贈予人須依他（或她）意願提供捐贈財物或者對他人贈予的財物的品質、數量等種種要求嗎？顯然，不可。
當然，若要求旅遊消費者全面、專業地瞭解旅遊團費是否與成本一致，這未免有點強人所難，筆者也沒傾向於這樣的主張。但我們認為旅遊消費者依一般的消費常識和生活經驗法則，足以判斷其購買的旅遊產品價格與成本不成比例，這樣的要求並不為過。就以免費旅遊為例，怎麼說都不能成立。商業活動的目的是要追求利潤，商人也要贏利，怎麼有免費的午餐呢？根據內地的法律，旅遊合同具有雙務、有償的特徵。旅遊合同的雙方當事人必須互為給付，且給付須為對價。旅遊社是以營利為目的，而非以贈予、公益慈善為目的。若不是旅遊消費者貪著數、圖小利，而是稍有一點常識、稍加一定注意，是不會參加這樣的旅遊團的。低廉團費也如此，如數百元赴港澳遊，如何計算都計不來。相信每個人都曾坐過車、搭過飛機、住過酒店，依一般的消費常識，連交通費都支付不了的些微費用，如何能支付得起四天三晚的“港澳遊”呢？裡面必有乾坤，當中必有陷阱。
綜上所述，筆者希望內地的旅遊消費者學會做一個聰明的消費者，不然，總是因不理性消費而被糾紛糾纏不休，何必呢？當然，若是自己自願的話，也應該遵守遊戲規則。旣然事前承諾參加自費項目和購物活動，就應樂意接受，堅守承諾，不可藉詞反悔。這才符合民事活動的“自願原則”的法律規定，即“根據自己意願決定是否參與民事活動以及參與的內容、行為方式等，並對自己參與的民事活動導致的結果負擔責任。”當然，如果存在旅行社或從業人員以強迫、欺詐、誘騙等手段的情形，則另當別論。
四、央視記者“放蛇”揭內幕值得商榷
中央電視台記者為揭露“港澳遊”經營內幕，親身參加旅遊團，以遊客身份隨團跟蹤始終，親身體驗整個旅遊活動的操作過程，從中收集第一手資料，並藉媒介公開披露有關細節。筆者對央視記者的良苦用心表示理解，但對記者的做法，從嚴格法律意義上講，似乎有欠嚴謹。從整件事發生的始末和記者的處理手法分析，可以判定記者所追求的僅是“以身說法”的新聞效果，而沒有兼顧“除惡扶正”的社會正義效果。筆者認為，央視記者若能在付諸媒體揭露內幕的同時，能以受害者的身份，向澳門旅遊行政部門投訴，由主管部門介入跟進，對涉案旅遊經營者以及從業人員開立卷宗，循法律程式展開調查（澳門旅遊行政部門官員公開證實不報案之事實）。投訴成立者，依法對違法者予以處罰制裁。若能這樣處理，則能使記者投訴的案件因公權力介入並作出處理而成為不可辯駁的旣定事實，“港澳遊的經營內幕眞相”也成為鐵一般的事實，從而也令眞相免受質疑和挑戰的風險。這樣不是更完美嗎？旣不失記者所要的新聞效果，也能盡到一名旅遊消費者的職責，兩全其美，何樂而不為？
五、解決港澳遊零負團費頑疾的思考
對於“港澳遊”零負團費的產生以及如何整治等，過往我們的視角主要集中在旅遊經營者和從業人員身上，單向地思考、分析和研究相關問題，未免過於簡單和片面。本文一改以往的做法，從多方面的旅遊主體切入，透過多種思路和視角，全方位地深入探討“港澳遊”零、負團費長期存在和禁之不止的原因。藉此，給政府、業界、學者、社會提供科學的思考、分析、研究和解決“零負團費”的建議。
筆者認為，“港澳遊”零、負團費的確是一個涉及方方面面大系統的社會問題，不僅涉及人性、文化、消費理念、供求關係、旅遊市場的開放與自由化程度、准入門檻、經營者的商德、立法、執法、守法等諸多問題。若僅從某一方向去思考、去研究，肯定難以找到有效的解決方法。為此，必須綜合思考和研究，尋求綜合性的解決方法，進行全面治理。基於此，我們應該摒棄過分依賴重典治亂的成效，光堵不疏，重社會秩序治理，輕人權保障，重弱勢權益保護而任由法律嚴重傾斜以致顯失公平合理的片面立法和執法理念。
有見及此，筆者建議為能全面整治“港澳遊零負團費”的亂象，有必要思考和解決如下若干問題：
1.處理好公權和私權以及公法和私法的關係，明確界定公權和私權行使的範圍；2.處理好計劃經濟和市場經濟的關係，建立和完善眞正意義的市場經濟體系，使市場機制自動調節價格和供求關係的作用獲得充分發揮；3.處理好維護社會秩序和人權保障的關係，摒除過分強調和追求社會秩序的維護和管治，而忽視對個人所應享有的與生俱來的各種權利的尊重和保護；4.充分瞭解和正確掌握居民在法律知識、法律意識以及遵行法律的素養、條件和環境的實際情況；5.立法明確旅遊消費者權利和義務的一致性，以及權利和義務的法律保護和法律強制；6.創造旅遊消費者的自由選擇權全面發揮的條件和法律環境；7.正確瞭解內地旅遊消費者的消費理念和消費文化，以及全面提升合法和理性維護權益的素養和知識；8.合理界定旅遊經營者的經營自主權和公權力監管的法定條件和範圍，政企職能的合理分工以及如何發揮作用；9.旅遊產品多元化和多種價格並存的客觀要求和現實意義；10.培養旅遊經營者和從業人員的商業道德和職業操守，以及社會責任和顧全大局的觀念。
簡萬寧
（澳門文化遺產導遊協會主席、澳門特區政府旅遊發展委員會委員）
